Аналитическая отчетность

  В соответствие с положениями Водного кодекса РФ на водные объекты в Российской Федерации устанавливается государственная собственность, а обособленные водные объекты могут также находиться в муниципальной и частной собственности.

  В государственной собственности находятся водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации).

  От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют: Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ, в частности Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральное агентство водных ресурсов (за исключением гидротехнических сооружений промышленности и энергетики, управление которыми возложено на Министерство промышленности и энергетики РФ, и судоходных гидротехнических сооружений - на Министерство транспорта РФ), а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации - различные бассейновые водные управления, республиканские, краевые и областные комитеты (управления) природных ресурсов.

  Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений. (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370) (с изменениями от 30 июля 2004 г).

  Обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления (ст. 39 ВК РФ).

  В собственности граждан и юридических лиц в соответствии со ст. 40 ВК РФ могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

  Кроме права собственности на водные объекты, водное законодательство предусматривает следующие титулы прав на водные объекты, на основании которых лица - несобственники водного объекта могут пользоваться ими:

• это право долгосрочного пользования;
• право краткосрочного пользования;
• право ограниченного пользования (водный сервитут).

  Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

  Права пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

  Как показывает практика, большинство водохранилищ на территории РФ предоставляются в особое пользование. В соответствии с Правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1997 г. N 383, «Водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, или их части могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства Российской Федерации для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных и других водных биоресурсов, сохранения водных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, а также для иных государственных и муниципальных нужд. Водные объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, предоставляются в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в устанавливаемом ими порядке».

  Таким образом, как следует из всего вышесказанного, расположенные на территории РФ водохранилища находятся в государственной и муниципальной собственности и, как правило, закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями, учреждениями и организациями, эксплуатирующими их или ГТС (гидротехнические сооружения) на этих водохранилищах (так называемыми «балансодержателями») или за юридическими лицами, осуществляющими пользование водохранилищами на правах аренды.

  Федеральным законодательством на собственников и организации, эксплуатирующие ГТС прудов и водохранилищ («балансодержателей»), возложены обязанности по обеспечению их сохранности и безопасности.

  Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» раскрывает следующие понятия собственников и «балансодержателей»:

• «эксплуатирующая организация - государственное или муниципальное у нитарное предприятие либо организация любой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение.
• Собственник гидротехнического сооружения - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, физическое лицо или юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющие права владения, пользования и распоряжения гидротехническим сооружением.»

  Анализ водного законодательства позволяет выявить следующие обязанности собственников и организаций, эксплуатирующих водохранилища и ГТС:

1. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г):

     «Ст. 92. Права и обязанности водопользователей при использовании водных объектов.

     Водопользователи обязаны:

   • рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом;
   • не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;
   • не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам;
   • соблюдать установленный режим использования водоохранных зон;
   • осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов;
   • выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством Российской Федерации.»

     Аналогичные обязанности эксплуатирующих организаций установлены в ст. 94-107, 137-139 ВК РФ.

2. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.):

     «Ст. 9. Обязанности собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующей организации.

     Собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны:

   • обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации;
   • обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности и размещения объектов в русле реки и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения;
   • финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения.»

     Ст. 10 данного Закона установлена обязанность собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций составлять декларации безопасности гидротехнических сооружений, которые устанавливают соответствие ГТС критериям безопасности на стадиях проектирования, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления либо консервации.

3. «Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утв. Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996г. № 1404.

     «Ст. 5. Границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос уточняются в проектах водоохранных зон.

     Проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществляется в соответствии с нормативно-методическими документами, утвержденными Министерством природных ресурсов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.

     Функции заказчика по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос для водных объектов, за исключением водохранилищ, предоставленных в обособленное пользование, возлагаются на бассейновые и другие территориальные органы управления использованием и охраной водного фонда Министерства природных ресурсов Российской Федерации. По водохранилищам, предоставленным в обособленное пользование, эти функции возлагаются на водопользователей.

     Ст. 8. Поддержание в надлежащем состоянии водоохранных зон, прибрежных защитных полос и водоохранных знаков возлагается на водопользователей.

     Собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос.»

4. Постановление Правительства РФ от 20 июня 1997 г. № 762 «О порядке эксплуатации водохранилищ».

     Ст.1 устанавливает, что в соответствии с ВК РФ «поддержание в надлежащем техническом и санитарном состоянии водохранилищ и использование их водных ресурсов осуществляются в соответствии с правилами эксплуатации водохранилищ, разрабатываемыми собственниками гидроэнергетических и гидротехнических сооружений этих водохранилищ или эксплуатирующими водохранилища организациями», а ст. 5 Постановления возлагает на Министерство природных ресурсов РФ «совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями, деятельность которых влияет на экологическое состояние водохранилищ, обязанность обеспечивать в установленном порядке разработку и осуществление по согласованию с территориальными органами Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, Федеральной службы лесного хозяйства России, органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и другими заинтересованными организациями противоэрозионных, лесохозяйственных, агротехнических и других мероприятий, направленных на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, засорения, заиления и истощения водохранилищ, поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных и растений.»

5. Правила охраны поверхностных вод (утв. Госкомприроды СССР 21 февраля 1991 г.)

     «3.18. Деятельность предприятий и хозяйств не должна приводить к увеличению донных отложений или накоплению в них вредных веществ, приводящих, как следствие, к загрязнению водных объектов, а также к загрязнению вод газовыми и аэрозольными выбросами через атмосферу.

     Если в результате производственной деятельности предприятий и хозяйств в прошлом было допущено образование слоя донных отложений или накопление в них вредных веществ, то эти предприятия и хозяйства должны обеспечить расчистку русла реки или ложа водоема и принять меры по предотвращению дальнейшего заиления и загрязнения водного объекта. За засорение водных объектов применяются санкции в соответствии с действующим законодательством.»

6. Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника (утв. постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. № 237)
   1. «Ст.2. Эксплуатация гидротехнического сооружения может осуществляться собственником этого сооружения или эксплуатирующей организацией только при наличии разрешения на эксплуатацию гидротехнического сооружения, выданного органом, на который возложено осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений (далее именуется - орган государственного надзора).
   2. Эксплуатация гидротехнического сооружения осуществляется в соответствии с правилами эксплуатации этого сооружения, утверждаемыми по согласованию с органом государственного надзора.
   3. Собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны:
      • финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения;
      • обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения и содействовать органу государственного надзора в реализации его функций;
      • осуществлять гидротехнические, производственно-технологические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных и других природных объектов;
   4. Обеспечение безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано (в том числе гидротехнического сооружения, находящегося в аварийном состоянии), осуществляется собственником гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организацией в соответствии с предписанием органа государственного надзора.
   5. Обеспечение безопасности гидротехнического сооружения, которое подлежит консервации или ликвидации, осуществляется собственником гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организацией в соответствии с разрешением на консервацию или на вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения с целью его ликвидации, а также в соответствии с предписанием органа государственного надзора о консервации или ликвидации гидротехнического сооружения».

7. Письмо Министерства природных ресурсов РФ от 25 октября 2000 г. № НМ-61/5611 «О Правилах эксплуатации водохранилищ Российской Федерации».

     Данные Правила разъясняют, что «управление в области использования и охраны водных объектов на местном уровне осуществляют учреждения или государственные унитарные предприятия или другие юридические и физические лица, обеспечивающие эксплуатацию водохранилищ и гидротехнических сооружений».

     «1.14. Правила разрабатываются собственниками гидроэнергетических или гидротехнических сооружений этих водохранилищ или эксплуатирующими водохранилища организациями в случае, если ГТС находятся в государственной собственности.

     В случае, когда Правила разрабатываются эксплуатирующей водохранилище организацией, являющимся одновременно собственником ГТС, в Правила включаются требования к эксплуатации всего комплекса сооружений, включая ГТС, создающие водохранилище. Если в состав ГТС, создающих водохранилище, входят ГТС, поднадзорные Минэнерго России, Минтрансу России и Госгортехнадзору России, то Правила с привлечением средств вышеуказанных ведомств разрабатываются применительно только к водохранилищу, с учетом предъявляемых к нему требований, обеспечивающих нормальную эксплуатацию этих ГТС.

     1.15. Функции заказчика по проведению водоохранных и берегоукрепительных работ выполняются МПР России, другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, в собственности которых находятся водохранилища.

     1.16. Средства, необходимые для осуществления работ по поддержанию в надлежащем техническом и санитарном состоянии водохранилищ комплексного назначения, отнесенных к федеральной собственности, предусматриваются в проектах федеральной инвестиционной программы и федерального бюджета на очередной финансовый год. Заинтересованным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется в своих бюджетах предусматривать средства для осуществления работ по поддержанию в надлежащем техническом и санитарном состоянии водохранилищ, отнесенных к собственности субъектов Российской Федерации, а также привлекать для этих целей средства заинтересованных организаций и другие внебюджетные источники. Поддержание в надлежащем техническом состоянии водохранилищ, предоставленных в особое пользование, осуществляется организациями, в пользовании которых находятся водохранилища».

   !!!! Финансирование указанных мероприятий производится из различных источников: это могут быть средства, выделяемые из федерального или местного бюджета, собственные и привлеченные средства, получаемые из различных источников. Так, например, Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды по Саратовской области, в случае, когда у балансодержателя отсутствуют средства на поддержание и ремонт ГТС, направляет указанные средства из специально созданного фонда восстановления и охраны водных объектов.

  Некоторые обязанности эксплуатирующих водохранилища организаций содержатся и в других отраслях права. Например, ст. 40 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что «при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей.

  При размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов».

• Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября 2004 г.).

    «Ст.42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков.

    Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

  • использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
  • осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;
  • соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов».

• Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (с изм. и доп. от 5 апреля, 30 июня 2003 г., 29 июня 2004 г.).

    «Ст. 10. Пользование акваториями, береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта.

  1. В пределах внутренних водных путей, расположенных за пределами территорий городских поселений, организации внутреннего водного транспорта вправе использовать безвозмездно для работ, связанных с судоходством, береговую полосу - полосу земли шириной 20 метров от края воды вглубь берега при среднемноголетнем уровне воды на свободных реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных внутренних водных путях.
  2. Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте имеют право:
     • пользоваться береговой полосой для проведения работ по обеспечению судоходства и строительству зданий, строений и сооружений для этих целей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
  3. Лица, использующие береговую полосу для проведения временных работ, после их окончания обязаны очистить береговую полосу и обустроить ее.
  8. Право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории, территории гидротехнических сооружений, земельные участки, на которых размещены мелиоративные сооружения, полосы отвода автомобильных и железных дорог, земельные участки, укрепленные специальными сооружениями, и на другие земли, предусмотренные земельным законодательством Российской Федерации и иным законодательством Российской Федерации.
     
  9. Отвод земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации и водным законодательством Российской Федерации, по согласованию с бассейновыми органами государственного управления на внутреннем водном транспорте».
     

• Постановление Госгортехнадзора РФ от 28 января 2002 г. № 6 «Об утверждении Правил безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов». Правила безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 28 января 2002 г. № 6).

    «2.1. ГТС накопителей, технологически связанные с процессом добычи и переработки полезных ископаемых, а также с накоплением, безопасным хранением и утилизацией промышленных отходов горных, металлургических, химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих предприятий, должны строиться и эксплуатироваться по проектам, разработанным в установленном порядке и прошедшим экспертизу в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации» от 27.12.2000 № 1008.»

  Как уже было отмечено, «балансодержатели» большинства ГТС прудов и водохранилищ - сельскохозяйственные предприятия. К сожалению, из-за финансовых трудностей они не могут проводить надлежащие работы для поддержания удовлетворительного технического состояния ГТС.

  Много проблем назрело и в правовой сфере. До настоящего времени не завершено составление единого перечня бесхозяйных и аварийных гидротехнических сооружений и водных объектов, не решен вопрос их дальнейшего использования. Пока лишь предполагается определить перечень объектов, на которых необходимо проведение ремонтно-восстановительных работ, пути их финансирования, перечень объектов, где требуется принятие решений по консервации либо ликвидации ГТС.