Аналитическая отчетность

• Введение
• Методика проведение мониторинга
• Анализ данных по полевым археологическим исследованиям, проведенным в РФ в 1976-2003 гг.
  • Источники формирования баз данных
  • Результаты анализа данных по полевым археологическим исследованиям
• Проведение письменного опроса хозяйствующих субъектов
  • Методология проведения опроса
  • Результаты опроса хозяйствующих субъектов
• Верификация полученных результатов
• Выводы

Введение

  Археологические памятники составляют в Российской Федерации наибольшую часть объектов историко-культурного наследия страны. В то же время территория России в археологическом отношении обследована чрезвычайно слабо и неравномерно. Нельзя назвать ни одного региона России, в отношении которого можно было бы утверждать, что там известны все археологические памятники. Даже на таких территориях, как Московская область, где археологические исследования ведутся уже несколько столетий. Например, новые курганные группы были обнаружены при обследовании зоны расширения МКАД, буквально на краю кюветов старой окружной дороги.

  Перед археологической наукой никогда в государственном масштабе не ставилась задача планомерного обследования территории страны. В результате мы имеем отдельные, не связанные какой-либо единой системой археологически обследованные участки. Появление каждого из них определяется рядом непредсказуемых факторов. Тщательность обследования неоднородна, а часто и неизвестна. Поэтому никакие мероприятия в области сохранения археологического наследия на той или иной территории не могут быть действенными без обязательного предварительного обследования участков, предполагаемых к хозяйственному освоению, с задачей выявления всех объектов археологического наследия. Только после получения этих исходных данных можно планировать мероприятия по их охране, реально защищающие ту или иную часть археологического наследия страны.

  Поэтому на первое место в задачах сохранения археологического наследия народов Российской Федерации выступает проблема выявления археологических памятников в зонах хозяйственного освоения. Эта проблема нашла свое отражение в ныне действующем Законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», где этой проблеме посвящены главы V и VI.

  Основным требованием ныне действующего законодательства является обязательная предварительная экспертиза территории с задачей выявления памятников археологии, что предполагает археологическое полевое обследование территории, с последующим определением мероприятий по их охране. Реализацией требований законодательства об охране памятников в рамках проектно-строительных работ является обязательное наличие раздела «Охрана объектов археологического наследия» в составе проектно-сметной документации.

  Задачам анализа выполнения требований законодательства и посвящена настоящая работа «Мониторинг исполнения отраслевыми проектными организациями Федерального закона №73-ФЗ от 25 июня 2002г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

  Мониторинг¹ исполнения отраслевыми проектными организациями Федерального закона №73-ФЗ от 25 июня 2002г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» проводился в период с 01.06.2004 по 01.11.2004.

  Основанием для проведения мониторинга явились поручения Совета Федерации ФС РФ (исх. № 24-30/205 от 11.05.04г.) и Министерства культуры РФ (исх. № 642-34-14 от 18.05.04г.) в адрес Института Археологии Российской академии наук. Мониторинг осуществлялся силами некоммерческой организации Фонд содействия охране памятников археологии «Археологическое наследие» по методике, разработанной Институтом археологии РАН и под его непосредственным методическим руководством.

  Проверялось соответствие деятельности хозяйствующих субъектов требованиям следующих нормативных актов:

• Федеральный закон №73-ФЗ от 25 июня 2002г. «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• СНиП 11-01-95 (инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений);
• СНиП 11-02-96 (проведение инженерных изысканий для строительства);
• СП 11-102-97 (проведение инженерно-экологических изысканий для строительства).

  Настоящий отчет подготовлен по материалам мониторинга исполнения хозяйствующими субъектами требований законодательства в части охраны объектов археологического наследия².

Методика проведение мониторинга

  Методика проведения мониторинга состоит в следующем:

1. Анализ данных по полевым археологическим исследованиям, проведенным в Российской Федерации в 1976-2004 гг. Задачей анализа было определение территорий, где в данный период проводились полевые археологические работы в зонах хозяйственного освоения и строительства. Анализ проводился с использованием информационной системы Отдела полевых исследований Института археологии РАН на статистической выборке с 1976 года (дата принятия закона «Об охране и использовании памятников истории и культуры») по 2004 год (дата принятия Федерального закона №73-ФЗ от 25 июня 2002г. «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»).
2. Проведение письменного опроса хозяйствующих субъектов с целью получения данных о выполнении и понимании ими положений закона №73-ФЗ «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Для получения данных, пригодных к использованию в целях мониторинга было проделано:
   2.1. Формирование и ранжирование реестров хозяйствующих субъектов.
   2.2. Подготовка и согласование опросных листов.
   2.3. Рассылка запросов, телефонное интервьюирование респондентов, участие в совещаниях в проектных организациях.
   2.4. Создание компьютерной базы данных.
   2.5. Дополнительно, целью выявления причин массового нарушения Закона «Об охране объектов культурного наследия» проводилось интервьюирование ответственных работников предприятий.
3. Верификация полученных результатов анализа данных по полевым археологическим исследованиям в зонах хозяйственного освоения и строительства и результатов письменного опроса хозяйствующих субъектов.

Анализ данных по полевым археологическим исследованиям,
проведенным в РФ в 1976-2003 гг.

Источники формирования баз данных

  Базы данных, которые легли в основу настоящего исследования, были сформированы на основе официальных материалов, хранящихся в Архиве и Отделе полевых исследований Института археологии РАН. В Архиве ИА РАН хранятся научные отчеты по всем полевым археологическим исследованиям, проведенным в стране с 1941 г. по настоящее время.

Результаты анализа данных по полевым археологическим исследованиям³

  До конца 80-х годов вопросы сохранения археологического наследия в стране регулировались законом 1976 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», который с начала 90-х годов в связи с ослаблением контролирующих функций государства во многом перестал соблюдаться. Это хорошо иллюстрирует график, отражающий динамику получения Открытых листов⁴ (рис.1).

Рисунок 1

  Возможности сохранения и исследования памятника археологии как объекта культурного наследия напрямую связаны с общей ситуацией в стране. В первую очередь на этот процесс влияют юридические нормы, действующие в государстве и темпы экономического развития. С этой точки зрения анализируемый период с 1976 по 2004 гг. можно подразделить на несколько этапов.

  Первый этап: 1976 - 1984 гг. - период повсеместного планового хозяйства при наличии государственной собственности на землю, стабильного финансирования охранных археологических работ. В этот период реализуются крупные хозяйственные проекты (строительство оросительных систем, гидроузлов, поворот северных рек и т.д.), при осуществлении которых, в большинстве случаев, проводятся предварительные археологические исследования (обследование территорий будущего строительства). В регионах действуют органы охраны, в обязательном порядке входящие состав исполнительной власти регионов.

  Второй этап: 1985 - 1990 гг. - период «перестройки», начало рыночных отношений. Количество археологических исследований растет, поскольку возникают коммерческие хозяйствующие субъекты, действующие в рамках советского законодательства и финансирующие охранные археологические мероприятия.

  Третий этап: 1991 - 2004 гг. - период распада СССР и самостоятельного развития Российской Федерации. Активное развитие рыночных отношений, коммерческого использования земли и появление негосударственных землевладельцев и землепользователей, распространение негосударственной собственности. Третий этап, в свою очередь, подразделяется на два подэтапа. Первый - это период начала девяностых годов, когда отмечается деградация хозяйственной деятельности и, соответственно, сокращение внебюджетного финансирования полевых археологических работ (бюджетное сократилось еще раньше), что предопределило общее уменьшение активности в проведении археологических изысканий. Второй начинается с 1998 года, когда отмечается устойчивый рост полевых археологических исследований как следствие общего роста экономики. Обращает на себя внимание тот факт, что тенденция к возрастанию имеет место именно в области охранных исследований (рис.2).⁵

Рисунок 2

  Факторами нестабильности в этом контексте выступали как недостатки правового регулирования, так и неравномерность развития регионов Российской Федерации, а также отношение региональной администрации к Закону №73⁶. Вот как, к примеру, отличается динамика количества сданных научных отчетов по проведенным работам по четырем регионам (рис.3).

Рисунок 3

  Очевидно, что и тут присутствует зависимость объемов охранно-археологической деятельности от интенсивности хозяйственного освоения земель в регионе. Так, одним из наиболее развитых в экономическом отношении регионов еще в 70-ых гг. был Краснодарский край. Количество исследований в нем довольно стабильно. Даже в наиболее кризисное время (середина 90-ых гг.) их объем превышает уровень исследований во многих регионах России. Это связано не только с активностью хозяйствующих субъектов, но и с успешной деятельностью органа по охране историко-культурного наследия Краснодарского края, одного из самых сильных в РФ.

  Низкая динамика выдачи Открытых листов в Республике Татарстан зависела от причин политических, а не экономических. Регион стабильно развивается, но археологические исследования до 2002 г. проводились бесконтрольно, без получения в едином Федеральном центре предусмотренного законодательством Открытого листа. Начиная с 2002 г. ученые этой республики вновь стали действовать в рамках федерального законодательства, в чем проявилась объективная правильность, необходимость и научная значимость действующей системы выдачи Открытых листов.

  Крайний случай - Пензенская область, слабо развитая экономически и не имеющая сильных органов охраны историко-культурного наследия, способных уследить за использованием земли хозяйствующими субъектами, при дефиците квалифицированных кадров, способных проводить археологические исследования.

  Иные факторы активности археологических охранных работ иллюстрируются диаграммой распределения количества выданных Открытых листов по Федеральным округам за 1998 - 2003 годы (рис.4).

Рисунок 4

  Обращает внимание тот факт, что представленная на графике активность археологических работ в Федеральных округах существенно отличается от подобной активности на этих территориях до распада СССР. При сопоставимом количестве выдаваемых Открытых листов в целом по стране в обоих периодах, картина распределения по регионам в советское время была иной (рис.5).

Рисунок 5

  В советское время при строгом государственном контроле отсутствовал такой явный отрыв Центрального округа от остальных. В целом по стране распределение полевых археологических работ более равномерное. При этом, если более детально рассмотреть данные по полевым археологическим исследованиям даже в относительно благополучном Центральном федеральном округе (рис.6), то распределение объемов археологических работ по областям в точности повторяет общую ситуацию в Российской Федерации. Есть области относительно благополучные в этом отношении, а есть области с крайне сложным положением в проблеме сохранения археологического наследия. В этом отношении весьма показательно, что обладающие практически одинаковыми показателями по объемам археологических исследований Московская и Тверская области не сопоставимы ни по экономическому потенциалу, ни по темпам народно-хозяйственного освоения земель⁷.

Рисунок 6

  Все выше сказанное хорошо иллюстрирует предположение, что исполнение законодательства по охране археологического наследия в большей степени зависит не от темпов народно-хозяйственного освоения территории, истории или географии региона, а во многом определяется личными качествами и гражданским мужеством лиц, возглавляющих местные органы охраны памятников и археологические сообщества.

  Таким образом, анализ данных по полевым археологическим исследованиям позволяет сделать вывод, что основным инструментом позитивного воздействия на повышение уровня проведения охранно-археологических работ в настоящее время выступает усиление государственного контроля над этой сферой охраны культурного наследия народов Российской Федерации.

Проведение письменного опроса хозяйствующих субъектов

Методология проведения опроса

  Опрос хозяйствующих субъектов проводился путем направления письменных запросов на предоставление информации по форме, приведенной в Приложении 2. В запросе предлагалось предоставить перечень проектов, находящихся в разработке, с указанием региона застройки, площади предварительного землеотвода, сроков проведения, стадии проекта и наименования организации - субподрядчика, выполняющей охранные археологические мероприятия⁸.

Характер запроса

  Направлялись два вида запросов, исходящие из целей: 1) представить положение дел с мероприятиями по охране археологического наследия в той или иной проектной организации в целом (общий запрос) и 2) выяснения провидимых мероприятий по охране археологического наследия на конкретном проектируемом или строящемся объекте (запрос по конкретному проекту).

1. Общий запрос по профилю деятельности проектной организации. Формировался на основании имеющейся информации о проектной организации и предполагал получение информации по всему спектру реализуемых проектов.
2. Запрос по конкретному проекту. Формировался на основании имеющейся информации о проекте и предполагал получение информации по этому конкретному проекту.

Результаты опроса хозяйствующих субъектов

  В таблице №1 приведены количественные параметры переписки с хозяйствующими субъектами.

№	Количественные характеристики мониторинга	шт.
1	Количество общих запросов	240
2	Количество запросов по конкретным проектам	125
3	Количество запросов ВСЕГО	365
4	Количество напоминаний о необходимости ответа	180
5	Количество информативных ответов	68
6	Количество «формальных ответов», не содержащих информацию о факте проведения охранных археологических работ	52
7	Количество ответов из организаций, разрабатывающих проекты без землеотвода	56
8	Количество запросов, оставшихся без ответа	189

Таблица 1

  Массив информации, накопленный в рамках мониторинга, позволяет уже сегодня делать определенные выводы. Статистика ответов и общение с проектными организациями-исполнителями показывает, что по подавляющему большинству проектов охранные мероприятия либо не проводятся объеме, не соответствующем действующему законодательству, либо не проводятся вообще, что иллюстрируется ответами с незаполненной графой об организации-субподрядчике по охранным археологическим работам или с отметкой в этой графе - «не определен».

  Запросы, направленные непосредственно Генеральным заказчикам крупных промышленных проектов, таким как ОАО «Газпром», РАО ЕЭС, ОАО НК «Роснефть», ОАО «Российские железные дороги», Министерство транспорта Российской Федерации о предоставлении информации о планируемых охранных археологических работах, финансируемых ими на стадии проектирования, не привели к получению исчерпывающей информации. Примеры типичных ответов на запросы представлены в приложении 3. В таблицах приложений 4 (а-г) сгруппированы по характеру полученного ответа отраслевые проектные организации - участники опроса.

Рисунок 7

  На рисунке 7 представлена диаграмма ответов, сгруппированных по своему характеру и субъектам Федерации, которая иллюстрирует отношение хозяйствующих субъектов Федерации к проблеме сохранности археологического наследия через призму их ответов.

Верификация полученных результатов

  Результаты мониторинга однозначно свидетельствуют о повсеместном распространении практики пренебрежения нормами действующего законодательства об охране объектов археологического наследия. Эта позиция характерна как для проектных организаций, так и для заказчиков - инвесторов, ограничивающих финансирование охранных археологических работ или не выделяющих его вовсе на ранних стадиях проектирования.

  В качестве причин неисполнения/ненадлежащего исполнения законодательства об охране объектов археологического наследия респонденты⁹ указывали следующее:

• стремление выдержать жесткие сроки строительного цикла - 58%;
• стремление сэкономить на производстве археологических охранных работ - 26%;
• незнание требований законодательства - 16%.

  Полученные данные подтверждают тезис о том, что своевременное (еще на стадии проектирования) принятие решения о производстве археологических охранных работ для разработки специальных разделов «Сохранность археологического наследия» в составе проектно-сметной документации, позволяет предложить варианты обхода памятников, находящихся в границах землеотвода, минимизировать финансовые издержки на стадии строительства, заранее согласовать сроки производства охранных археологических работ со сроками строительства и не допустить срыва сроков его завершения.

  Мероприятия мониторинга оказались действенным инструментом формирования позитивного отношения хозяйствующих субъектов к требованиям законодательства о проведении археологических охранных работ. В 9% случаев сотрудники проектных и строительных организаций, ставших объектами мониторинга, указывали на повышение уровня своей готовности к исполнению требований законодательства об охране объектов археологического наследия. При непосредственных контактах с респондентами в большинстве случаев удавалось развеять их предубеждение относительно археологических охранных работ, убедить в возможности неконфликтной интеграции археологии в строительный процесс, с целью эффективного решения проблемы сохранения археологического наследия народов Российской Федерации.

Выводы

  Результаты проведенного мониторинга дают основания констатировать, что работа по спасению археологического наследия народов Российской Федерации будет тем эффективней, чем в большей связи будут развиваться два взаимодополняющих процесса: усиление государственного надзора за соблюдением законодательства в сфере охраны памятников археологии и организация постоянного независимого мониторинга исполнения хозяйствующими субъектами законодательства об охране объектов культурного наследия.

  В то же время, по мнению Института Археологии РАН, проблема охраны объектов археологического наследия не ограничивается только взаимоотношениями контролирующих служб государства со строительным сообществом, что наглядно иллюстрируют результаты проделанной работы. Также необходимо позиционировать роль науки в этом процессе, деятельность представителей которой обеспечивает непосредственное выполнение планируемых мероприятий по спасению археологического наследия. Кроме того, следует объективно оценить возможности государственных органов охраны историко-культурного наследия.

  Главной проблемой для научного сообщества, занимающего одну из ключевых ролей в процессе спасения памятников археологии, является несоответствие требуемых заказчиками-застройщиками сроков выполнения охранных исследований существующим научным методикам. Нередко заказчики вынуждают специалистов проводить полевые работы в неблагоприятное время года, что значительно снижает их результативность. Необходимо ввести в соответствующие нормативные документы требования по минимально возможным срокам проведения археологических работ.

  В настоящее время ощущается нехватка археологов-специалистов, владеющих современными методами полевых и лабораторных исследований, в государственных органах охраны историко-культурного наследия. Количество профессиональных археологов в этих структурах невелико, а в ряде региональных учреждений специалисты в этой области отсутствуют вовсе. Представляется рациональным организация и проведение на базе ведущих научных учреждений Российской академии наук археологического профиля специализированных курсов или методических школ для повышения профессионального уровня специалистов государственных органов охраны. Подобная по своим задачам система действует в области подготовки специалистов-реставраторов.

¹ Термин «мониторинг» в настоящем отчете понимается как комплекс мероприятий, своей целью имеющий установление степени соответствия деятельности хозяйствующих субъектов требованиям законодательства об охране объектов археологического наследия.

² Федеральный закон №73-ФЗ от 25 июня 2002г. «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» в ст.3 к объектам археологического наследия относит частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.

³ В обзоре используются данные из информационной системы Отдела полевых исследований ИА РАН, разработанной ООО «Инфор Текнолоджи» под эгидой Фонда «Археологическое наследие».

⁴ Открытый лист - документ, дающий право на производство полевых археологических работ на той или иной территории (ОЛ на право археологического обследования - разведки) или на том или ином археологическом памятнике (ОЛ на право археологических раскопок). Выдается сроком на один год. Учрежден в 1889 г. и подтвержден всеми последующими законодательными актами (включая закон №73-ФЗ от 25 июня 2002г.) «Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации»). Выдается Отделом полевых исследований ИА РАН. Получение археологом Открытого листа означает появление у него обязанности представить научный отчет о проведенных работах в архив Института археологии РАН. Без сдачи в ИА РАН, положительной экспертизы и принятия научного отчета выдача нового Открытого листа невозможна.

⁵ Открытые листы по форме 2 выдаются, в основном, на предварительные разведочные исследования для землеотводов под строительство, по форме 4 - на раскопки археологических памятников, разрушаемых техногенными, антропогенными или природными (как правило, следствие первых двух, например, водохранилища) факторами, то есть на охранные раскопки, в то время, как формы 1 и 3 - плановые работы, проводимые, как правило, на бюджетные средства (гранты, практика в ВУЗах, пополнение коллекций музеев).

⁶ Примером последнего является Астраханская область, где экспертной комиссией Института археологии РАН выявлены грубые нарушения действующего законодательства об охране памятников.

⁷ Полностью диаграмма распределения активности по областям приведена в приложении 5.

⁸ Адресатами запросов были определены проектные организации, поскольку именно на стадии проектных работ закладываются основы исполнения, или не исполнения требований законодательства.

⁹ Получить подобного рода ответы от всех участников опроса не представилось возможным. Приведенные данные получены в ходе интервьюирования весьма ограниченного списка респондентов. Вместе с тем, опыт организации археологических охранных работ свидетельствует, что выборка вполне репрезентативна.